Pierwsze akty prawne chroniące powietrze obowiązywały w Europie w XIII w. Zarządzenie wydane przez Edwarda I w Anglii w 1273 r. zabraniało stosowania węgla jako opału w Londynie. Głównym powodem przyjęcia tych przepisów było zadymienie i nieprzyjemny zapach wytwarzany przy spalaniu węgla. W Kolonii w 1464 r. zamknięto, w wyniku skarg mieszkańców, hutę miedzi i ołowiu ze względu na zanieczyszczenie powietrza, które powodowała ¹ .

Zakres ochrony prawnej powietrza jest obecnie jednym z zasadniczych problemów prawa emisyjnego, ponieważ dotyczy istotnych warunków ochrony życia i zdrowia ludzi. Według P. Chovin i A. Roussel przepisy mające na celu ochronę powietrza przed zanieczyszczeniem wchodzą w skład rozmaitych systemów ustawodawczych. Przepisy te stawiają nowe wymagania przed zakładami przemysłowymi, ustalają zasady funkcjonowania i kontroli domowych systemów ogrzewania oraz stwarzają podstawy do rozszerzania tej kontroli na pojazdy samochodowe ² . W ochronie prawnej powietrza od samego początku tworzenia regulacji widoczna jest funkcja prewencyjna przepisów. Występuje ona obecnie na pięciu płaszczyznach regulacji: w skali globalnej, kontynentalnej, krajowej, regionalnej i lokalnej. Szczególne miejsce wśród przepisów prawnych chroniących powietrze zajmują normy, których celem jest zapobieganie zmianom klimatu. Celami nadrzędnymi tych przepisów jest ochrona klimatu i stabilizacja stężenia gazów cieplarnianych w atmosferze na poziomie wykluczającym niebezpieczne zaburzenia systemu klimatycznego powstałe w wyniku działalności człowieka ³ . Prawo ochrony powietrza w swoim podstawowym zakresie skierowane jest na zapobieganie zagrożeniom dla życia i zdrowia człowieka oraz stanu środowiska spowodowanym zanieczyszczeniem powietrza. Pierwszym kompleksowym aktem ustawodawczym dotyczącym ochrony powietrza w systemie prawa polskiego ⁴ , była ustawa z 21.04.1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem ⁵ . E. Smoktunowicz, analizując środki prawne ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem na gruncie przepisów tej ustawy oraz praktykę ich stosowania, wskazuje na szereg braków w regulacji prawnej oraz opartej na niej działalności organów państwowych. Uwagi tego autora zachowują nadal swoją aktualność na gruncie obecnie obowiązujących regulacji prawnych dotyczących ochrony powietrza. Obejmują one:

1) wzmocnienie rzeczywistego udziału organów ochrony powietrza w ustalaniu wszystkich rodzajów planów zagospodarowania przestrzennego;

2) większe wykorzystanie stref ochronnych w praktyce dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem;

3) objęcie regulacją prawną ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniami pochodzącymi ze środków transportu;

4) zwiększenie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa o ochronie powietrza atmosferycznego;

5) uregulowanie prawne szkodliwego zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego ⁶ .

Zanieczyszczaniem powietrza atmosferycznego w rozumieniu ustawy z 1966 r. było wprowadzanie do niego substancji stałych, ciekłych i gazowych – zwanych dalej substancjami – w ilościach lub rodzaju, które mogą spowodować przekroczenie dopuszczalnych stężeń w powietrzu atmosferycznym (art. 1 ust. 2 u.o.p.a.z.). E. Smoktunowicz uważa, że ochrona prawna powietrza atmosferycznego oparta na ustawie z 1966 r. nie była zadowalająca. Jeszcze gorzej, zdaniem tego autora, przedstawiała się praktyka ze względu na niestosowanie wielu przepisów tej ustawy ⁷ .

W ustawie z 31.01.1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska zanieczyszczeniem powietrza było wprowadzanie do powietrza substancji stałych, ciekłych lub gazowych w ilościach, które mogą ujemnie wpłynąć na zdrowie człowieka, klimat, przyrodę żywą, glebę, wodę lub spowodować inne szkody w środowisku (art. 26 u.o.k.ś.). Zdaniem E. Smoktunowicza pojęcie zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego w ustawie z 1980 r. uległo istotnej zmianie. Dotychczasowe oparte na ustawie z 1966 r. bazowało na elemencie formalnym: zanieczyszczenie powietrza w rozumieniu prawa miało miejsce wówczas, gdy występowało przekroczenie dopuszczalnych stężeń substancji w tym powietrzu. W ustawie z 1980 r. przyjęto kryterium materialne: zanieczyszczenie powietrza występuje wówczas, gdy wprowadzone do powietrza substancje mogą ujemnie wpłynąć na zdrowie człowieka, klimat, przyrodę żywą, glebę, wodę lub spowodować inne szkody w środowisku. Jednocześnie jak dotychczas granicę dopuszczalnego zanieczyszczenia, tzn. zanieczyszczenia niewywierającego ujemnego wpływu na środowisko, ustalała w drodze rozporządzenia Rada Ministrów ⁸ . E. Smoktunowicz uważa, że rozporządzenie to należy traktować jako generalne ustalenie granicy dopuszczalnego zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego. Według tego autora nie zamyka to jednak możliwości uzupełniania tej granicy na podstawie przepisów wykonawczych określających dopuszczalne stężenie substancji zanieczyszczających powietrze atmosferyczne ⁹ . Kwestie te regulowało rozporządzenie Rady Ministrów z 30.09.1980 r. w sprawie ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem, w którym dopuszczalne stężenie substancji zanieczyszczających powietrze atmosferyczne ustalano odrębnie dla obszarów specjalnie chronionych oraz odrębnie dla obszarów chronionych ¹⁰ .

Z treści art. 26 u.o.k.ś. wynika, że intencją przepisów było zachowanie jak najczystszego powietrza atmosferycznego ¹¹ . Według G. Wielgosińskiego i R. Zarzyckiego obie te definicje w zakresie merytorycznym w dalszym ciągu zachowują swoją ważność i aktualność ¹² . W Prawie ochrony środowiska ustawodawca nie wprowadził definicji ustawowej pojęcia „zanieczyszczenie powietrza”, lecz definicję ustawową pojęcia ogólnego – „zanieczyszczenie”. Określając zakres ochrony prawnej powietrza, należy pamiętać, że w zasadzie każdy rodzaj działalności gospodarczej powoduje emisję do powietrza, która może stać się zanieczyszczeniem. Działalność produkcyjna najczęściej wiąże się z emisją do powietrza np.: dwutlenku siarki (SO₂ ), tlenku azotu (NO, NO₂ , N₂ O), pyłu, metali ciężkich, w tym rtęci, gazów cieplarnianych (CO₂ ) oraz odorów. W piśmiennictwie wskazuje się, że każde zanieczyszczenie wprowadzane do powietrza może mieć źródło dwojakiego rodzaju – może być zanieczyszczeniem naturalnym (np. pochodzącym z wybuchów wulkanów, pożarów lasów itp.) lub zanieczyszczeniem antropogenicznym (sztucznym) pochodzącym z działalności człowieka. Jest to jednak zawsze wprowadzanie do powietrza substancji obcych, stanowiących najczęściej zagrożenie dla jego czystości. G. Wielgosiński i R. Zarzycki uważają, że można mówić o wprowadzaniu zanieczyszczeń jako o skażeniu środowiska. Skażeniem nazywają oni wprowadzenie przez człowieka do środowiska substancji lub energii zdolnych do wywołania zagrożenia dla ludzkiego zdrowia, powodowania szkód w zasobach żywych i systemach ekologicznych, zniszczeń konstrukcji i budynków lub mogących oddziaływać niekorzystnie na zgodne z prawem wykorzystanie środowiska. Według tych autorów powyższa definicja wskazuje wyraźnie, że obecność w powietrzu substancji uważanych za szkodliwe może powodować nie tylko problemy zdrowotne populacji ludzkiej oraz zniszczenia w świecie roślinnym i zwierzęcym, ale także inne szkody, również w infrastrukturze na skutek np. szybko zachodzącej korozji, nie tylko elementów metalowych, ale również elementów budowlanych. Możliwe są również inne oddziaływania, np. zakwaszanie gleb i spowodowane tym zmniejszenie plonów ¹³ . Zanieczyszczeniami są substancje, które nigdy nie występowały w powietrzu i są związane wyłącznie z działalnością człowieka ¹⁴ . Przykładem takich substancji mogą być freony, pestycydy, pluton. Ilość antropomorficznych rodzajów zanieczyszczeń, jaka może występować w powietrzu atmosferycznym, jest niezmiernie duża i ciągle rośnie. Ze względu na ich różnorodność praktyczny pomiar wszystkich zanieczyszczeń nie jest możliwy. Z tego powodu prowadzi się pomiary tylko tych zanieczyszczeń, które są powszechne i mają istotne znaczenie dla stanu atmosfery i zdrowia ludzi ¹⁵ .

Obecność zanieczyszczeń w atmosferze wynika bądź bezpośrednio z odprowadzania do atmosfery przez źródła emisji zanieczyszczeń, bądź jest wynikiem różnych procesów fizyko-chemicznych, jakim podlegają naturalne i sztuczne składniki atmosfery ¹⁶ .

Jednym z celów prewencyjnych ochrony prawnej powietrza jest zapobieganie rozprzestrzenianiu się zanieczyszczeń. Rozprzestrzenianie się zanieczyszczeń w atmosferze powoduje powstanie zmiennego w czasie i przestrzeni stanu zanieczyszczenia atmosfery. Podstawową wielkością charakteryzującą stan zanieczyszczenia atmosfery jest stężenie zanieczyszczenia, wyrażające się stosunkiem masy lub objętości zanieczyszczenia do objętości lub rzadziej masy powietrza, w którym występuje zanieczyszczenie ¹⁷ .

Zakres ochrony prawnej powietrza jest ściśle powiązany z zapobieganiem skutkom jego zanieczyszczenia, obejmującym: smog, kwaśne deszcze, „dziurę ozonową” oraz globalne ocieplenie. Ze względu na duże ilości i szybkie oraz mało ograniczone możliwości rozprzestrzeniania się najbardziej niebezpiecznych dla środowiska oraz życia i zdrowia człowieka toksycznych substancji gazowych emitowanych do atmosfery istotne znaczenie ma rozpoznanie oddziaływania zanieczyszczeń i stworzenia skutecznych instrumentów prawnych ochrony powietrza ¹⁸ . Według H. Zimnego: „Ochrona powietrza atmosferycznego to kompleksowy i złożony problem. Wymaga on rozwiązań w wielu strukturach naszej nauki, techniki i gospodarki. Wymaga zrozumienia przyczyn i konsekwencji oraz ustalenia priorytetów w przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom” ¹⁹ . W piśmiennictwie wskazuje się, że: „Istota zagrożeń związanych z zanieczyszczeniem powietrza wynika z konieczności oddychania powietrzem aktualnie dostępnym, niezależnie od jego jakości. Dla człowieka najistotniejszy jest stan czystości powietrza w dolnej części troposfery, przy czym za zanieczyszczenie należy uznać wszystkie składniki, które zniekształcają naturalny skład powietrza w troposferze” ²⁰ . „Zanieczyszczenia powietrza mają głównie wpływ na układ oddechowy, krwionośny i nerwowy oraz na wzrok. Wpływ zanieczyszczeń powietrza na człowieka dość rzadko objawia w sposób jawny i widoczny jako bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy. Najczęściej wpływ ten może być zaobserwowany podczas badań epidemiologicznych w okręgach przemysłowych i porównawczo w okręgach o nieznacznym zanieczyszczeniu powietrza. Stwierdza się wówczas u ludności zamieszkującej na obszarach silnie zanieczyszczonych zwiększoną częstotliwość chorób głównie układu oddechowego i serca” ²¹ . Jakość powietrza w dalszym ciągu stanowi bardzo ważne zagadnienie w sferze zdrowia publicznego, gospodarki i środowiska. Zanieczyszczenia powietrza związane z depozycją kwaśną (związki utlenionej siarki i utlenione lub zredukowane formy azotu) oraz utleniacz fotochemiczny (ozon) stanowią zagrożenie dla wielu ekosystemów ²² .

Z tych powodów zakres prawnej ochrony powietrza jest także powiązany z regulacjami prawnymi dotyczącymi ochrony zdrowia. Pyły i substancje gazowe zanieczyszczające powietrze pochodzą z trzech podstawowych źródeł: zakładów przemysłowych, środków transportu, urządzeń komunalnych (elektrownie gazowe, ciepłownie) ²³ . Stopień zanieczyszczenia powietrza nad danym rejonem zależy nie tylko od ilości i jakości zlokalizowanych tam źródeł emisji, lecz również od emisji zanieczyszczeń w rejonach przyległych, skąd są one w odpowiednich warunkach meteorologicznych przenoszone na znaczne nawet odległości ²⁴ .

Zasadniczy wpływ na zakres ochrony prawnej powietrza w systemie prawa polskiego ma unijna polityka w sprawie czystego powietrza. Według A. Lisowskiej decyzje i działania składające się na politykę ochrony środowiska w UE charakteryzują się tym, że:

1) obejmują swoim zasięgiem obszar nie tylko państw członkowskich UE, ale nawet cały świat (państwa członkowskie UE niejednokrotnie podkreślają internacjonalny charakter zanieczyszczeń i zagrożeń środowiskowych);

2) prowadzą do pogorszenia, utrzymania lub polepszenia stanu i funkcji środowiska wobec szeroko rozumianego systemu społecznego oraz jego uczestników;

3) dążą do zachowania naturalnego charakteru samego środowiska, którego elementy powinny łączyć się, jeżeli to możliwe, harmonijnie z wytworami cywilizacji;

4) są wyrazem faktu, że polityka prowadzona w obszarze ochrony środowiska stanowi płaszczyznę ścierania się celów i dążeń wyrażających potrzeby i interesy poszczególnych podmiotów oraz preferowane przez nich wartości ²⁵ .

W UE od wielu lat podejmowane są działania legislacyjne na rzecz poprawy jakości powietrza obejmujące zwłaszcza sektor transportu, przemysłu oraz energii. Zakres ochrony prawnej powietrza obejmuje w szczególności realizację celu polegającego na zmniejszeniu zanieczyszczenia powietrza do poziomu umożliwiającego minimalizację szkodliwych skutków dla zdrowia człowieka i środowiska na terytorium UE. Wybór środków, których stosowanie pozwoli przestrzegać dopuszczalnych wartości emisji uzgodnionych na szczeblu UE, w prawie UE pozostawiono państwom członkowskim. Aby można było zapewnić efektywne funkcjonowanie rynku wewnętrznego, do głównych źródeł zanieczyszczeń zastosowanie mają normy szczebla UE.

Ważne znaczenie dla określenia zakresu ochrony prawnej powietrza w systemie prawa polskiego ma program „Czyste powietrze dla Europy” z 2013 r. ²⁶ Nadrzędnym celem ochrony prawnej powietrza w UE, który ma wpływ na zakres tej ochrony w prawie polskim, jest jak najszybsze zapewnienie pełnej zgodności z istniejącymi normami jakości powietrza w UE i wyznaczone cele na 2020 i 2030 r. Działania polityczne UE dotyczące zapewnienia pełnej zgodności z istniejącymi normami jakości powietrza w UE opierają się na trzech głównych filarach.

Pierwszy filar obejmują normy jakości powietrza atmosferycznego ustanowione w dyrektywach w sprawie jakości otaczającego powietrza w odniesieniu do ozonu w warstwie przyziemnej, cząstek stałych, tlenków azotu, niebezpiecznych metali ciężkich oraz innych substancji zanieczyszczających. Wszystkie państwa członkowskie miały osiągnąć te normy jakości powietrza na całym swoim terytorium – w zależności od substancji zanieczyszczającej – od 2005 lub 2010 r. W przypadku przekroczenia wyznaczonych wartości dopuszczalnych państwa członkowskie mają obowiązek przyjąć plany w dziedzinie jakości powietrza obejmujące środki, których stosowanie pozwoli maksymalnie skrócić okres, w którym te wartości są przekroczone.

Drugi filar dotyczy krajowych celów redukcji emisji ustanowiony w dyrektywie w sprawie krajowych poziomów emisji w odniesieniu do najważniejszych transgranicznych substancji zanieczyszczających powietrze: tlenków siarki, tlenków azotu, lotnych związków organicznych i cząstek stałych. Krajowe cele redukcji emisji zostały zmienione w celu uwzględnienia nowych dopuszczalnych wartości, do których należy się zastosować do 2020 r. i 2030 r., oraz dodatkowej substancji zanieczyszczającej – pyłu drobnego (PM2,5). Do 2019 r. państwa członkowskie muszą opracować krajowe programy ograniczania zanieczyszczenia powietrza, których celem jest wywiązanie się z podjętych przez nie zobowiązań w zakresie redukcji emisji.

Trzeci filar obejmuje normy emisji dotyczące najważniejszych źródeł zanieczyszczenia, od emisji pochodzących z pojazdów i statków po energetykę i przemysł. Normy te ustanowiono na szczeblu UE w przepisach dotyczących emisji przemysłowych, emisji z elektrowni, pojazdów i paliw transportowych, a także charakterystyki energetycznej produktów ²⁷ .

W komunikacie Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, „Europa, która chroni: czyste powietrze dla wszystkich”, zostały wymienione instrumenty mające na celu obniżenie zanieczyszczenia powietrza. Obejmują one:

1) środki mające na celu obniżenie emisji z sektora transportu,

2) środki mające na celu obniżenie emisji z produkcji energii elektrycznej i cieplnej,

3) środki mające na celu obniżenie emisji pochodzących z przemysłu,

4) środki mające na celu obniżenie emisji z sektora rolnictwa.

Komisja przewiduje ciągłe działania w zakresie egzekwowania prawa w dziedzinie jakości powietrza. Za niepokojące zjawisko występujące na terenie państw członkowskich uznano stałe przekraczanie wartości dopuszczalnych dotyczących dwóch kluczowych substancji zanieczyszczających – dwutlenku azotu, którego źródłem jest ruch drogowy i działalność przemysłowa, oraz cząstek stałych pochodzących z emisji przemysłowych, ruchu drogowego, ogrzewania budynków i rolnictwa. Kluczowe znaczenie powinno mieć zapewnienie właściwego monitorowania jakości powietrza na całym terytorium państw członkowskich. Będzie to obejmowało m.in. rozmieszczenie punktów poboru próbek na obszarach, w których występują najwyższe stężenia substancji zanieczyszczających, na które ludność może być z dużym prawdopodobieństwem narażona przez ustalony okres w zestawieniu z odpowiednimi wartościami dopuszczalnymi (odpowiednią wartością dopuszczalną). Istotne znaczenie dla zapewnienia skutecznej ochrony prawnej powietrza ma także zjawisko rozprzestrzeniania się (rozpraszania) zanieczyszczeń w atmosferze ²⁸ .

Trzy najważniejsze płaszczyzny ochrony prawnej powietrza tworzy: prawo międzynarodowe ²⁹ , prawo UE oraz prawo krajowe.

Korzeniowski Piotr

¹S.K. Wiąckowski, Wybrane zagadnienia ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego człowieka, Warszawa 1989, s. 24.

²P. Chovin, A. Roussel, Czym oddychamy?, przeł. K. Szymborski, Warszawa 1975, s. 116.

³Por. S.K. Wiąckowski, I. Wiąckowska, Globalne zagrożenia środowiska, Kielce 1999, s. 65–106.

⁴Zob. też M. Broniatowski, Ochrona powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem, przepisy i objaśnienia, Warszawa 1968.

⁵Dz.U. Nr 14, poz. 87.

⁶E. Smoktunowicz, Środki prawne ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniem, „Studia Prawno-Ekonomiczne” 1975/14, s. 26–27.

⁷E. Smoktunowicz, Czy nowy etap ochrony prawnej powietrza atmosferycznego?, PiP 1982/5–6, s. 69.

⁸E. Smoktunowicz, Czy nowy etap..., s. 69–70.

⁹E. Smoktunowicz, Czy nowy etap..., s. 70.

¹⁰Dz.U. Nr 24, poz. 89 ze zm. Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 29.03.1990 r. przez rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 12.02.1990 r. w sprawie ochrony powietrza przed zanieczyszczeniem (Dz.U. Nr 15, poz. 92).

¹¹E. Radziszewski, Ustawa o ochronie..., s. 77.

¹²G. Wielgosiński, R. Zarzycki, Technologie i procesy ochrony powietrza, Warszawa 2018, s. 25.

¹³G. Wielgosiński, R. Zarzycki, Technologie i procesy..., s. 26.

¹⁴J.J. MacKenzie, Energy and Environment in the 21 st Century: The Challenge of Change [w:] Energy and Environment..., eds. J. Byrne, D. Rich, s. 27–29.

¹⁵A. Potocki, Czynniki chemiczne i biologiczne obecne w żywności, glebie, wodzie i powietrzu atmosferycznym środowiska bytowania [w:] Wybrane problemy higieny i ekologii człowieka, red. E. Kolarzyk, Kraków 2008, s. 135.

¹⁶S. Chróściel, Wpływ zjawisk meteorologicznych i warunków topograficznych na rozprzestrzenianie się zanieczyszczeń w powietrzu atmosferycznym [w:] J. Juda, S. Chróściel, Ochrona powietrza atmosferycznego, Warszawa 1974, s. 80.

¹⁷S. Chróściel, Wpływ zjawisk meteorologicznych..., s. 80.

¹⁸Por. E. Dulias, W. Zejer, Techniczno-ekonomiczne warunki ochrony powietrza atmosferycznego [w:] Społeczne cele ochrony środowiska, red. J. Pietrucha, Katowice 1976, s. 119.

¹⁹H. Zimny, Ochrona atmosfery [w:] Interdyscyplinarne podstawy ochrony środowiska przyrodniczego. Kompendium do nauczania i studiowania, red. B. Prandecka, Ossolineum 1993, s. 146.

²⁰R. Zarzycki, Aerosfera – źródła i rodzaje zanieczyszczeń, sposoby jej ochrony [w:] Ekologia. Jej związki z różnymi dziedzinami wiedzy, red. A. Kurnatowska, Warszawa–Łódź 1999, s. 13.

²¹A. Czerwiński, L. Czaja, Wstęp do sozologii, Białystok 1991, s. 118.

²²T. Staszewski, Reakcja drzewostanów świerkowych na depozycję zanieczyszczeń powietrza, Katowice 2004, s. 9.

²³M. Fleszar, Zanieczyszczanie i ochrona środowiska naturalnego na świecie, Warszawa 1972, s. 30.

²⁴E. Strauch, Meteorologia a środowisko, Warszawa 1975, s. 135.

²⁵A. Lisowska, Polityka ochrony środowiska Unii Europejskiej. Podstawy instytucjonalne i programowe, Wrocław 2005, s. 27.

²⁶COM(2013) 918.

²⁷Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Europa, która chroni: czyste powietrze dla wszystkich, Bruksela 17.05.2018 r., COM(2018) 330 final.

²⁸Zob. szerzej G. Wielgosiński, Ochrona powietrza atmosferycznego [w:] Ochrona środowiska dla inżynierów, red. J. Krystek, Warszawa 2018, s. 20 i n.

²⁹Zob. szerzej J.B. Wiener, Global environmental regulation: instrument choice in legal context, „The Yale Law Journal” 1999/108/4, s. 686–689.